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记忆曾经的一些观点.4. 必须加强对预算外资金的管理  

2017-01-03 22:07:49|  分类: 管理工作 |  标签: |举报 |字号 订阅

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1991年的文章记忆文刊《柳州金融》《盐城财政工作研究》)

必须加强对预算外资金的管理

.朱贻生.

预算外资金的管理是目前财政管理体制中一个争论较多的问题。随着改革的深入,预算外资金在迅速增长,对社会经济所产生的影响愈来愈大。以......县为例,近年来预算外资金平均年增长比预算内资金高出16%1984年到1990年年递增率达25%,占预算内收入的比重由1984年的56.41%上升为99.5%1990年预算外支出实绩已增至6631万元,大大超过了预算内支出的安排。

从总体上看,预算外资金是经济体制改革中扩大地方、部门和单位财权的重要内容,是增强地方和企业财力的重要步骤,在调动其积极性,弥补预算内资金不足等方面具有重要作用。但是,由于必要的管理措施未能及时地跟上以及一些政策上形成的矛盾和人为的因素,使得一部分预算外资金的来源不清,使用不当,影响了正常的经济秩序,产生了一些不应有的负效应。成为宏观管理失控、投资膨胀和消费基金过速增长的重要原因,其具体表现在:

收入方面有些单位不能严格执行国家规定的收入标准,科目繁杂,标准不一,乱收费、乱摊派和乱罚款成了一些单位预算外资金的重要来源;有的单位不按规定项目提取、收足该提留和上交的预算外资金,以此掩盖企业的亏损;有的单位未获得收费许可证,就擅自收费或重复收费,收入不列帐,将资金在其他银行另立户头存储作为“小金库”等。

支出方面有的单位把预算外资金视为“自由资金”而任意安排,不按规定使用,不接受财政监督,福利性开支和非生产性支出比重较大。比如把预算外资金作为滥用私招临时工的后盾,以此解决私招编外人员的工资,用预算外资金来提高奖励标准,发放奖金和福利等;作为一些摊派费用的支撑点;擅自扩大生活设施规模;用于请客送礼和公款吃喝。

管理方面各部门步调不一,观念上不愿接受计划管理,致使虽有好的管理方法,但未能得到有效的贯彻落实。仍以.....县为例,1988年全县被通知送审预算外收支计划的51个单位和部门,实际送审的只有7个单位,未能形成有效的收支计划管理的姿势。财政管理力量薄弱,一些问题仅靠财政的力量难以解决等。

对于预算外资金的部分失控和所出现的一些问题,我们认为主要有以下几点原因:

一是计划管理的观念未被普遍接受。对预算外资金的管理虽然发了文,作出了一些规定,但管理手段没有能够完全适应预算外资金迅速增长的需要,执行上较软。从客观上讲,搞好预算外资金的管理是一件比较棘手的工作,其涉及面广,情况复杂,存在一定的条块矛盾。但从主观上讲,只要工作做细,引导得当还是能够管理好的。对预算外资金的管理如果没有一个硬性的管理办法是不行的,如果管理措施只是对一些小单位可行而不能一视同仁地对所有单位实施,则宏观调控的力度也会削弱。有的人单纯地认为预算外资金是部门和企业的自有资金,应该由本部门或本企业自由支配,而不受其他部门约束的思想,也不同程度地影响了对预算外资金的有效管理。

二是部门之间不够协调。仅靠一两个单位管理预算外资金是不行的,必须从领导机关到财政、审计、银行等职能部门,从管理者到被管理者都统一思想认识,敢管、善管、服管,协调配合才能管好。如果各方面都从自己的利益出发,怕麻烦,怕负责任,则再好的制度都因为得不到有效的贯彻而起不到其应有的作用。

三是管理措施软弱。对一些单位的乱收费、乱摊派、乱罚款和利用预算外资金滥发奖金,建造高标准的生活设施,购置高档办公用品等行为没有能有效地制止,使得钱少的单位瞄着钱多的单位的高标准积极“创收”,钱多的单位因尝到甜头而加倍“聚财”。

四是资金使用效益差。出现福利、奖励基金超支,生产事业发展基金沉淀的现象,资金周转慢,使用效益差。

五是管理力量的不足和服务体系上存在的问题,使得预算外资金的正效应受到一定的影响。

鉴定预算外资金的管理中存在的问题,笔者建议应从以下几方面来加强宏观调控:

1.稳定政策,正确引导,把预算外资金迅速纳入计划管理的轨道。

要坚持按照计划管理的原则管理预算外资金。宏观上要求预算外资金的提取和使用都必须纳入综合财政收支计划;微观上要求预算外资金的使用有一定的计划性。在资金的所有权不变的前提下,做好对预算外资金流向的综合引导,使预算外资金按规定用途使用。有预算外资金收支的单位,年初都必须编制收支计划,报送县财政部门,县财政部门据此汇总编制全县的平衡计划,与预算内资金收支计划一起抄报地方人大常委会,接受人民代表的监督,使预算外资金的管理逐步纳入计划管理的轨道。

2.统一认识,各尽其职,协调一致地健全预算外资金管理体系。

实施对预算外资金的宏观调控,就是发挥宏观的导向作用,将资金引向生产和生活急需的刀刃上,搞活经济,弥补预算外资金的不足。在可能和不妨碍资金所有权的前提下,适当集中财力用于重点项目,从而不使资金沉淀。财政、银行等单位,要树立为企业服务的思想,在完善管理和改善服务上多做文章,而不能在专款储存后,影响资金所有者的正常使用,影响接受管理的自觉性。预算外资金的所有者应树立全局一盘棋的思想,认识资金集中管理在宏观上的意义,正确编制计划,主动接受监督。资金实行分账收支和审批制度后,相应地会给职能部门增加一些工作量,这就要求各职能部门改进工作方法,提高工作效率,使管理制度既达到把关的目的,又体现服务的精神,从而建立起以财政为主体,各行各业紧密配合的管理体系,将管理办法落到实处。

3.量入为出,收支平衡,致力于提高预算外资金的使用效益。

为了保证预算外资金的收支平衡,首先要坚持量入为出的原则,做到收支总量的平衡,略有节余。在安排预算外资金支出时,要以收入为前提,本着“有多少钱办多少事”的原则制定计划,平衡的去指导各部门、各单位预算外资金的管理。各个单位在计划的实际执行中,要坚持先收后支,先生产后消费,先集体后个人的原则。财政部门应着重在审查、编报计划和实施收支行为的过程中,从宏观予以控制和调节。在不同的时空或同一时空中,由于各个单位和部门的情况不同,预算外资金的收支差距较大,往往会出现有的单位在某个时期用于技改生产发展的基金严重不足,有的单位预算外资金暂时沉淀的情况。由于各个企业对资金的自主权是平等的,资金的相互调剂性差,这时就可以发挥地方财政的宏观调控作用来进行合理调剂,把沉淀的资金有偿地调到急需的地方,促进地方经济的发展。

4.计划管理,政策引导,搞好全民企业预算外资金使用的跟踪审计。

对全民所有制企业预算外资金的管理,目前主要实行政策引导,全民企业要根据国家的方针政策和宏观经济的要求,编制年度资金的收支计划,经主管部门审查汇总报财政部门。对全民企业预算外资金的宏观调控,较对行政事业单位的预算外资金管理更复杂,政策性更强。县财政、审计、银行等职能部门在对企业预算外资金的计划管理中,要能既保证企业资金正当使用的自主性,又实施严格的项目审批和使用监督,搞好财务审计和使用情况的跟踪检查。通过跟踪检查,审查资金的提留是否符合政策规定,使用的流向是否合理,使预算资金尽快纳入地方财政的总体规划。

5.加强监督,坚持原则,把预算外资金管好用好。

预算外资金的自主性、分散性使得一些单位利用预算外资金购买专控商品较多,很多是购买高档耐用消费品和小汽车,有的是将生产或事业发展基金用于福利。对此,财政部门一定要认真进行资金来源的审查。对挪用生产发展基金来扩大消费的,要坚持原则不予审批;对擅自挪用生产性资金购买专控商品的,一经查出就坚决剔除。各单位预算外资金的使用一定要按规定用途,将主要力量投入到发展生产和事业上。财政部门要加强预算外资金管理机构的力量,充实和配合必要的人员负责汇编预算外资金的收支计划和决算,建立岗位责任制,把预算外资金的管理列入财务人员工作考核的重要内容。财政、银行、计划、审计等部门密切配合,把预算外资金的管理工作真正落到实处。

(文刊《柳州金融》《盐城财政工作研究》)

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