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记忆曾经的一些观点.3.  

2016-12-21 20:49:39|  分类: 家事国事 |  标签: |举报 |字号 订阅

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记忆曾经的一些观点.3.  

注:本文1993年被《上海法制报》连载;盐城市唯一入选江苏省地方人大工作首届理论研究会论文。

 

如果不能说真话,或说了不能行,还不如不说。——题记


论人大法律监督与工作干预的兼容

“地方人大常委会能否在法律允许的范围内对‘一府两院’的工作进行特定指向的干预?”这是一个工作关系问题,又是一个法律问题。由于对现行法律在理解角度上的不同,对这一问题的回答也不同。工作中,有些同志囿于“越权、干涉、妨碍”之嫌不敢放手工作;有些同志在履行法律职权的过程中,已经实施了干预的行为,收到较好的效果,却不能从理论上给予肯定。使产生于干预的正功效得不到顺利普及。随着地方人大工作的不断深入发展,“能否干预”的问题,以其特殊的理论探讨价值,期待着人们对之作出科学的评说。

笔者认为,回答这一问题的关键,在于对现行法律应作全面辩证的理解,看到宪法和有关法律赋予地方人大常委会的职权中,都具备程序性法律监督与实体性工作干预的两重性。只是对不服从监督的行为,无明确的法律规定可进行追究,使地方人大常委会的实际监督效果受到一定的影响。

要改变这种状况,弃之“橡皮图章”的绰号,实施有效监督,就必须既讲程序性法律监督,又讲实体性的工作干预,立足于解决具体问题,实行法律监督与工作干预的兼容,其发展取向是——监督干预型。

一、法律监督与工作干预兼容的必然性

地方人大常委会在履行法律赋予的监督权的过程中,由于工作的直接性,决定了实施法律监督必须以解决具体问题为导向,实行法律监督与工作干预的兼容。

1.工作干预是法律监督的具体内容。宪法和有关法律规定:地方人大常委会有权监督“一府两院”的工作;有权撤销“一府两院”不合法的规定;有权受理人民群众对“一府两院”和国家工作人员的申诉和意见。规定了“一府两院”必须执行本级人大常委会的决定,对产生它的权力机关负责,受它监督。从法律上明确了地方人大常委会与“一府两院”监督与被监督的关系,为地方人大常委会对“一府两院”的法律监督提供了依据。

从地方大人常委会所处特殊地位的角度可以说,法律规定的监督与被监督关系,表现在具体工作上,就是一种干预与被干预的关系。现行法律对地方人大常委会授权的任何条款,都不是空泛的理论,都有具体的内容。比如,对政府财政经济计划的审查,执行情况的监督,预算的调整变更,提出的批评、建议、议案,以及作出的决定等,都是以对政府具体工作进行干预的法律形式存在的。如果说,对“一府两院”实施的法律监督是一种宏观的监督,那么对“一府两院”的工作干预,就是这种宏观监督的微观表现,是一种法律性的介入和影响。同样,“一府两院”接受本级人大常委会的监督,也不是抽象空洞的义务,是以具体的行为在执行着法律的规定。

2.工作干预是法律监督的实体表现。谈到干预,人们会想到越权,担心会“乱了章法”。笔者认为这种担心是因为狭义地理解了建立在共同目标基础上进行工作干预的特定含义。地方人大常委会依法进行的权力性干预,与简单字义的干预有着根本的区别:简单字义的干预指“强行参于过问别人的事”。地方人大常委会的干预行为,是依严格的法律程序进行的“法律、民主、影响式”的监督过程;与“一府两院”的关系,是建立在统一大目标基础上的分工关系。四化建设,加强民主法制建设是全党全民的共同愿望,作为代表人民行使管理地方大事的权力机关,产生的“监督、干预、支持”行为,是地方人大常委会执行自身职责的必然和实体形式。地方人大常委会通过实际工作的介入,及时反映人民群众的呼声,帮助“一府两院”了解民情,起着“一府两院”联系群众的法律桥梁作用,代表人民与“一府两院”共商大事,共管国事,求得在共同目标下的和谐统一,寓支持于干预之中。

生活中,地方人大常委会依法实施的工作干预,不是以人们否定、回避这炽热的字眼就不存在,干预是伴随着地方人大常委会监督权的实施而客观存在的。只要实施了监督行为,干预行为也就同时产生,只是影响力有硬软之分、干预的方式和程序须按法律规定进行罢了。一些地方,人大常委会实施的法律监督之所以效果不明显,正是缺乏进行实体性工作干预的主体意识,使监督只在问题的圈外转,而被称为“橡皮图章”

3.工作干预是法律监督的主要手段。地方人大常委会对“一府两院”实施法律监督的方式、形式、渠道是多方位的,但以效果而论,实体性的工作干预是取得直接效果的主要手段。较之听汇报、转信访,会上审议的程序式监督要实在得多。一般讲,听汇报、转信访,不介入具体工作的过程,监督往往流于表面,不能深入,对“一府两院”的约束力、影响力也会打折扣。且不能及时发现有关问题的转办是否对口,办理结果是否恰当,有关部门在办理的过程中是否确有困难等,只有通过对具体问题的介入,才能取得第一手资料,取得对问题的发言权。有了实体性工作干预的方法,就能使批评、建设不成为空洞而软性的程式,使具有法律制约力的干预行为,产生预期的效果。

由此可以说:地方人大常委会的工作,在客观上就是一种宏观的法律监督与微观工作干预的有机结合,监督和干预共同构成地方人大常委会的权力影响,监督与干预的兼容,有其历史发展的自然性。

二、法律监督与工作干预兼容的可行性

宪法等有关法律,指明了监督与干预相互兼容的可能,使地方人大常委会的工作有法可依。地方人大常委会工作的同志,在处理强硬的法律与弹性的监督关系中,进行了许多探索,创造了不少行之有效的方法。综观各地实践,可以归纳为以下三种表现:

1.法律监督表现为权力性干预。《宪法》第一百零四条规定:县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,撤销本级人民政府不适当的决定和命令等。《地方组织法》第二十八条规定了地方人大常委会的十一条职权,使地方人大常委会对“一府两院”的监督具有绝对的法律约束力。工作中,地方人大常委会对“一府两院”一些重大决策的干预,不怕涉越权,妨碍之嫌,理直气壮地进行介入:召开例会定期听取和严格审议、审查各种报告;开展持证视察活动,及时发现问题督促“一府两院”予以纠正。有法必依,执法必严,违法必究。由地方人大常委会宣布撤销“一府两院”的违宪违法决定;罢免违法乱纪组成人员的职务等消息,常见诸于报,显明地表现了人大绝对的法律权力。人大常委会实施的这种权力性干预,有力地监督着“一府两院”的执法工作。对于“一府两院”来说,认真执行本级人大常委会决议,接受监督,尊重本级人大常委会意见,办好建议、批评、议案同样是义不容辞的法律责任。

2.工作监督表现为实体性的干预。地方人大常委会以各种方式对“一府两院”提出的建议、批评和意见,立足以法律为依据,以事实为导向,直指工作中的具体问题。以大丰县为例:1989年该县八届四次人代会期间,共收到代表提出的批评、建议、意见193件,内容涉及全县政治、经济、科技、教育、法制等各个方面的问题,涉及69个有关部门,建议“有血有肉”,批评有的放矢。县人大常委会在将这些问题整理转交有关单位办理后,与“一府两院”共同组织了工作班子,实地察看办理情况,促进了问题的解决。如:政府根据代表提出的社会分配不公问题,“小刀手”偷税漏税问题等,听取人大常委会的建议,重新完善了企业承包奖罚标准,规定了“五统一分”的流动税收管办法,多方筹集资金使皮防所门诊楼破土动工等(引自大丰县人大会报1989年第18期),都是由于人大常委会实施了具体的工作干预取得的效果。

3.民主监督表现为影响性干预。我国的人民代表大会制度不同于西方的议会,它实行集体决策,民主监督。人民通过其民主选举产生的代表和人大常委会,依法行使管理国家大事的具体职能,人民代表生活在人民之中,代表着社会各阶层,各社会群体的政治意志和经济利益。在管理过程中,人大常委会与“一府两院”,由于各自的职责不同,大量的行政事务,事前人大常委会并不直接介入。但有民主监督的制度存在,民主监督影响也就同时在起作用。“一府两院”为了取得本级人大常委会的支持和人民的理解,对一些重大事项的报告,都能慎重认真地进行准备。一些具体事项,如政府工作报告草案,预先送交代表审改;经济计划、预算的变更,事先主动与人大常委会通情况;涉及重大案件请人大常委会负责同志和有关工作委员会共同会商等。未雨绸缪,实际形成了对“一府两院”宏观决策的影响,地方人大常委会这种民主监督的影响作用,在实际工作中,能将监督效应产生于风起青萍之时,取得潜移默化的效果。

实践充分说明,地方人大常委会的工作,是集“权力性、民主性、影响性干预”于一体的监督行为,只要方法得当,干预是可行的。

三、提高人大常委会工作效益的价值取向——监督干预型

笔者就“地方人大常委会是否有必要干预‘一府两院’特定工作”的问题,对不同的人作过了解,归纳为三种态度:从事人大工作的同志说:监督不介入、不干预,说话无力,多说不如少说。少说不如不说;从事政府工作的同志说:监督不干预、不追究,听多听少一个样,软性监督程序上听,实际上可不听;群众说,意见提多少,人大办公室转多少,人大的答复与政府一样,不如不对你说。

综观各地信息笔者感到:“目前法律监督和工作监督不得力,不是越权的问题,而是监督不够”。

无须赘述,改变这种被动局面,提高地方人大常委会的影响力,必须更新观念,完善立法,走“监督干预型”之路,在实际工作中,实行四个兼容,即:宏观法律监督与微观工作干预的兼容;权力性监督与影响性干预的兼容;事后监督与事前介入的兼容;指导性监督与决定性干预的兼容。实施监督于干预的兼容是地方人大常委会权力机关的重要标志。这种法律监督与工作干预的兼容,体现了地方人大常委会有职有权行为的法律特征,表明了地方人大常委会的法律监督不是可有可无,可听可不听的空洞理论。这种干预既是具体的,又是宏观的;既是实体性的,又是程序性的。在监督与干预的兼容中,可以使地方人大常委会真正成为代表人民行使管理地方大事的权力机关。

1.监督干预型必备条件。宪法等有关法律为地方人大常委会的法律监督和工作干预提供了良好的政治环境,党委的支持和“一府两院”的配合为地方人大常委会实施法律监督和工作干预提供了和谐的工作环境,是地方人大常委会实施法律监督与工作干预的前提,有了这种可能,还必须具备以下基本条件:1)地方人大常委会组成人员,群体素质高,懂法知情;2)有一套较完整的工作制度和强有力的工作班子;3)代表活动正常,信息畅通,能及时准确地反映群众意见;4)加强地方立法的完善工作,建立联席会议制度,与“一府两院”关系协调,共商大事。

2.严格的时空界限。实施工作干预,不是事事管,处处问,妨碍“一府两院”独立行使职权的正常工作,干预必须在法律明确指定的范围内进行。如:依法对人代会通过的各项报告、决议、决定的监督执行;对区域内发生的特殊事件,上级交办和代表提及的重大问题的介入等,既不失职,又不越权。对具体事项的介入,视不同情况,采用不同的干预方法,掌握好干预的法定时间,将权力性、实体性、影响性干预有机的结合起来。

3.监督干预型的方法步骤——梯度推进策略。本文提出的“监督干预型”模式,并非所有区域,不问条件均可齐步进行的。必须分别依据本区域具体的实际条件逐步进行,实行“梯度推进”。即:在条件具备的情况下,可以全面实施法律监督与工作干预的兼容;在条件尚不成熟的情况下,则应从加强自身建设入手,创造适合进行干预的环境,产生进行干预的可能,如加强会办制度,搞好与“一府两院”之间的协调,从易到难,从小到大逐步进行。在方法上运用法律程序实行梯度推进。即:常规办法,采取听汇报的办法进行会议审议,通过调查研究掌握资料,提出批评、建议;棘手问题,召开联席会议进行会商,或报请同级党委协调;特殊事项,采取议案、质询直至作出决议、决定和上报等。循序渐进,以取得最佳的工作效果。

4.监督干预型的价值目标。通过地方人大常委会依法进行的法律监督和工作干预,达到权力机关与行政、司法机关工作关系的和谐统一;达到调动全民实行民主管理国家事务的新型社会环境;提高地方人大常委会监督工作的实际效果,促进社会主义民主与法制建设步上更新更高的台阶。

(本文1993年刊《上海法制报》连载)

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